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孙宁等:生态环境严峻工程项目全进程办理系统点评与对策

发布时间:2022-07-06 03:45:54    来源:koksports下载    作者:koksports下载

  本研讨经过整理我国严峻生态环境工程项目办理现状,包含准则建造、工程规范系统建造、绩效办理系统建造等,结合“十四五”生态环境保护局势和使命要求,剖析当时我国在生态环境工程项目办理系统建造上存在的首要问题。

  【谷腾环保网讯】摘要:本研讨经过整理我国严峻生态环境工程项目办理现状,包含准则建造、工程规范系统建造、绩效办理系统建造等,结合“十四五”生态环境保护局势和使命要求,剖析当时我国在生态环境工程项目办理系统建造上存在的首要问题。在此根底上,构建出我国严峻生态环境项目安排办理的结构和路线图,提出“十四五”加强和前进我国严峻生态环境保护项目全进程办理的对策与主张。

  生态环境严峻工程是施行国家中长时刻规划、具有我国特色的一项准则安排,是施行五年国家环境保护规划的重要支撑。项意图施行与办理是前进资金运用功率和保证工程项目发挥环境效益的要害。近年来,跟着污染防治攻坚战的局势要求,环保建造项目触及的法律法规、办理程序、工艺设备、立异技能等专业性日趋增强,建造规划也变得越来越大,特别是项意图前期决议计划阶段和项目投产后的运营阶段都需求更专业的技能支撑,越来越多的项目尤其是生态环境严峻工程项目逐渐选用全进程办理形式,从项意图出资决议计划开端到项目完毕的全进程进行计划、安排、指挥、和谐、操控和点评,经济、社会、环境方针概括偏重,完成节省资源、保护环境和削减污染的方针运用[1]。研讨剖析当时我国在生态环境工程项目办理形式特色和存在问题,提出优化思路和对策主张,可以促进“十四五”生态环境严峻工程项目全进程办理前进与展开。

  “十三五”期间,国家以环境质量改进作为主线,以科学展开观为辅导,施行了流域水环境概括办理。生态环境严峻工程的规划理念逐渐从部分和涣散的工程向方针化、全体化、系统化的概括办理工程改动,以要点施行水、气、土三大污染防治行动计划为抓手,推动工业污染源全面合格排放、要点区域大气污染传输通道气化、燃煤电厂超低排放改造、石化和化工园区VOCs 整治、乡镇日子污水处理全掩盖前进、杰出水体和地下水环境保护、畜禽饲养废弃物办理和资源化、农村环境概括整治、土壤污染办理和修正试点演示、危险废物和核辐射危险防备和生态环境办理才干现代化前进十一大要点工程[2,3]。该阶段,国家层面严峻工程的规划可称为“污染全进程办理”,着重污染物进程与生态环境的全体性和系统性,着重环境质量改进的方针导向。

  生态环境严峻工程建造活动往往会影响乃至改动地质环境原有特征和社会展开条件,对区域的经济展开、社会环境、资源运用、能源耗费和生态环境都产生巨大而深远的影响[4,5]。严峻工程项意图系统特征决议了对其展开全进程办理的杂乱性,详细表现在以下六个方面:①严峻工程触及面广、出资巨量、规划宏大且不行康复,展开全进程办理对顶层规划和规划决议计划具有特别重要性;②严峻工程生命周期长,展开全进程办理需考虑更大的时刻规范,要均衡代内、代际乃至几代人的公平性;③严峻工程影响深远,展开全进程办理需考虑更大的空间规范,概括剖析严峻工程系统及其与外部系统之间的信息传递、物质活动和能量转化的联络,以及对本地区及周边区域的经济、社会和环境影响;④严峻工程复合生态系统的物质流、能量流、经济流和信息流遭到所在环境和条件的影响和约束,一起又与人类活动密不行分,全进程办理具有多层空间动态时空特征和非线性特质,如不行逆转性、差异性和不均匀性、突发性和滞后性、动态空间性和杂乱性,需考虑的要素非常多样杂乱;⑤严峻工程的利益相关方杂乱多变,展开绿色办理需考虑不同利益相关人的诉求,剖析并规划其参加绿色办理机制;⑥严峻工程的杂乱性和深度不确定性,以及全进程办理主体认知、才干和信息获取程度的差异,展开全进程办理存在很多不确定性、含糊性和价值偏好[6,7]。

  跟着国家生态环境严峻工程的推动,办理形式的演化进程首要凸显三大特色(图1):①不断习惯国民经济和社会展开水平的改动;②努力服务于环境保护作业的产生和不同阶段展开需求;③生态环境严峻工程项意图衍生,特别是污染办理工程阅历了从简略到杂乱、从落后到先进、从部分到全面、从涣散到会集的展开进程[8,9]。办理革新出现愈加趋向于环境质量改进、绿色循环技能立异、商场化融资等特色:一是跟着以总量操控为主线的环境办理形式已开端向以质量操控和危险操控双驱动的环境办理形式改动,工程方针将愈加注重环境质量和大众健康;二是工程技能将愈加着重资源化和可继续性,污染办理将转向资源化运用;三是工程后期运转将与城市开发和绿色经济相交融,把生态环境改进的收益反哺到生态环境保护中;四是以质量改进为中心,要求资金投入愈加注重功率和作用,专项资金运用将逐渐从“补建造”向“补运营”、从“前补助”向“后奖赏”、从“买工程”向“买服务”改动[10,11]。为强化项目落地根底和前进项目质量,生态环境严峻工程的办理形式已开端展开为项目储藏、施行监管、绩效考评“三管”齐下格式,开端构建出了“工程规划工程规划工程施行办理保护绩效点评”的严峻工程全进程办理形式(表 1),将前进严峻工程项意图施行绩效作为首要查核方针[12]。

  长时刻以来,生态环境严峻工程往往注重质量、工期、本钱、安全等与建造单位切身利益相关的办理要素,短少对资源耗费、生态环境和社会影响的系统点评,也短少对整个工程项意图绿色顶层规划和办理,由此带来了一系列二次环境污染、生态损坏、气候影响等问题。现在,我国生态环境严峻工程项目办理和施行仍存在环境质量改进见效慢、长效性运营要求高、作用难量化及出资回报率不高级问题。

  现在,生态环境严峻工程项意图施行短少系统的准则建造、规范拟定及绩效点评系统不健全等问题,无法实在将“工程决议计划工程规划工程施工保护办理绩效点评”的全进程办理形式落地。

  依照“资金跟着项目走”的准则,受资金支撑方向调整、已入库项目施行周期等要素影响,生态环境项目储藏数量短少,储藏库项目无法与中心资金额度相匹配。项目办理实践进程中,国家和当地储藏项目质量欠安,首要表现在项目策划方向与污染防治攻坚战要点使命联接不充分,中心项目储藏状况与要点操控单元、要点区域、要点使命匹配不完全,工程施行计划证明不充分,项目施行对环境质量改进方针作用不显着等问题。项目投融资方面,规划项目是中心环保专项资金支撑的要点方向之一,规划项目表与资金支撑项目不能很好地联接,加之部分当地资金有限,规划出资资金缺口较大,部分严峻工程项目因为短少资金途径落地施行难度大[13]。此外,资金分配进程中层层下切,存在“撒胡椒面”现象,难以构成合力。

  区域层面短少对项目布局和资金投向的统筹和策划,山水林田湖草沙冰生态环境保护与办理修正工程碎片化,区域不会集,功用不协同,修正方针单一,大规范与大区域工程项目短少统筹及有用整合[14]。省级生态文明建造总体规划、方针方针分化、工程使命设置与市级生态环境规划、杰出生态环境问题、根底建造才干不匹配,导致省级工程项目落地状况与市级项目吻合度有较大收支,工程系统性不行,各个子项目短少关联性,分裂严峻工程项意图全体性、系统性、全面性和子项目间相关性、协同性、互补性。此外,生态工程的规划、安排和实践,多部分全进程协同联动机制还不完善,一体化保护和修正机制亟须构建。

  国家层面未对归于根本建造范畴的生态环境严峻工程项目,拟定清晰的办理要求和可操作办理细则,如招投标、工程监理、施行调整、竣工检验以及绩效点评准则等,一起短少项目档案资料办理、运转记载与保护等方面攻略性文件,无法有用辅导当地做好项目施行全进程信息记载。结合现在各类中心生态环境专项资金项目办理经历,现有工程施行和办理要求较为抽象、项目规划和施行环节针对性和操作性缺少、当地对项目办理准则履行片面性大,易导致环境工程污染状况预判与实践状况不契合、工程施工质量不合格、工程预算超标、工程设备收购不契合规范等,施工进程中需求不断细化和优化。因为严峻项目建造地点多而涣散,工程总承包单位难以全面顾及一切项意图现场办理和全进程盯梢,必定程度上影响工程施行成效。

  当时专项资金对生态环境严峻工程项意图支撑首要以建造补助为主,虽然其分配运用已开端与环境绩效相结合,但绩效在资金分配中考虑的比重非常有限,没有实在过渡到根据绩效的分配办法,“绩效方针与审阅绩效监控绩效点评点评作用反应与运用”全进程的绩效办理系统没有树立。项目施行各个环节与绩效点评全进程办理不一致,必定程度上阻止了环境绩效查核准则实在履行:申报阶段,部分绩效方针方针规划短少操作性、规范性;鉴定阶段,方针方针可达性证明单薄,申报建造内容与绩效方针逻辑性、对应性和支撑性不匹配,过多注重项现在期落地,忽视建造单位项目安排才干和资金筹措才干,无法保证项目长时刻健康运营;资金下达阶段,未清晰审阅后的绩效方针方针,为后续绩效点评埋下危险;施行进程中,未将绩效点评方针和办理要求融入到日常监督办理和查看中,监管的针对性和有用性弱。

  生态环境严峻工程公益性特色导致本身融资困难,工程资金投入测算误差较大。严峻工程规划和履行遵循以天然康复为主、人工修正为辅的理念,别离采纳保育保护、天然康复、辅佐修正、生态重塑等各种修正和保护形式,避免过多人工干预,导致施工工期长、规划规模广、出资周期长等问题,与参加工程的很多盈利性土壤修正从业单位、科研院所、检测公司的“短平快”项目诉求相对立。在敞开化的商场经济体制环境下,严峻工程施行受商场环境的影响较大,一日千里的商场环境为工程项目办理作业带来不行预期的问题和应战,终究易导致工程全体从宽从松的办理。

  2019年3月15日,国家展开变革委、住宅和城乡建造部发布了《关于推动全进程工程咨询服务展开的辅导定见》(发改出资规〔2019〕515号),提出在房屋建筑和市政根底设施范畴推动全进程工程咨询服务展开;2020年6月3日,国家展开变革委、天然资源部联合印发了《全国重要生态系统保护和修正严峻工程总体规划(20212035年)》(发改农经〔2020〕837号),大力施行重要生态系统保护和修正严峻工程,全面加强生态保护和修正作业。生态环境严峻工程项目全进程办理仍处于初期探究阶段,全进程办理系统没有健全、全进程办理准则力度和刚性弱、全进程办理经历短少。严峻工程施行首要存在办理和查核方针不清晰、主体定位不一致、方针系统和施行程序杂乱、职责追查准则难履行等问题,全进程办理和查核作业形式化较为显着,社会大众特别是当地环境主管部分认可度偏低。主管部分人员的观念是否实在改动,环境绩效查核准则是否实在履行,查核作用是否实在起到改进环境绩效作用,生态环境工程是否实在上升至关乎经济社会可继续展开的高度,是现在生态环境严峻工程项目全进程办理面临的最大问题和应战。因而,要继续深化履行严峻工程施行成效来衡量当地党委、政府履行新展开理念的重要标志,推动严峻工程全进程办理履行。

  因为生态环境严峻工程项目全进程办理,尚无齐备可依托的法律法规和相关方针作为准则保证,现有的严峻工程项目全进程办理和生态环境绩效查核作业,根本上处于一种专家自行界定的状况。因为各工程项目特异性强、办理查核施行办法互不一致、专家团队片面决断性强等要素,各项目间难以进行横向比较和经历交流,项目全进程办理完整性、规范性、准确性进程滞缓。此外,职业没有出台修正项目价格辅导文件,在生态环境严峻工程全进程办理进程中,存在工程层层转包、歹意压价和贱价中标等有悖商场公平竞争的行为,导致工程难以经济、高效地处理实践存在的问题,也影响全体生态环境办理和修正职业安稳向前展开。

  生态环境严峻工程技能含量、专业性强,要做好严峻工程项目全进程办理,离不开作业人员过硬的环保、工程造价以及财会等常识。我国环境工程办理起步比较晚且展开缓慢,构成专业办理人才匮乏,而在现有的经济环境和展开现状中专业技能人才无法充分发挥最大的作用,两者的对立致使环保职业界优异的办理人才严峻丢失。当时的环境工程办理人员大多数都是由其他的办理人员转行过来的,全体素质不高,尤其是关于环境工程全体认识的把握短少,关于环境工程的要点作业掌控短少,在规划点评、施工以及竣工检验等多个方面都无法主动地进行办理。据不完全计算,从事生态环保作业的人员中具有专业技能常识且一起具有办理经历的人才仅占 5%。各高校环境工程专业设置方面,环境工程办理还未构成独立的学科,对环境工程办理的专业人才培养非常晦气,短少优异人才是环境工程办理中不容忽视的问题。

  严峻工程项目施行现在以政府购买服务办法为主,鼓舞中小企业专业服务,但存在不正规、不公平的问题。工程咨询的正规性准则便是保证其威望和咨询作用的有用性。作为第三方的咨询单位,具有经国家和职业认证的专业资质,可以承当法律职责,可认为自己的作业负责,有才干、有条件去履行每一项咨询内容,可以保证在供给咨询服务的进程中深化触摸和把握展开工程咨询作业所需的资料,独立汇总咨询作用,提出实在的定见和反应陈述。部分从业单位或个人不能脚踏实地,无法保证咨询作用公平客观,然后导致工程项目无法取得有价值的辅导。此外,鉴于主雇两边联络、工程发展、工程回款等要素,部分从业单位盲目依从托付方定见。少量咨询单位未站在专业性的视点为托付方供给最优质的服务、最客观公平的咨询作用,为完成使命一味承受托付方的错误观点和不合理要求。少量工程咨询单位暗里承受来自施工单位、承包商的贿赂而假造虚伪的咨询陈述,无法保证咨询服务作用的线 完善严峻工程全进程办理相关主张

  优化生态环境严峻工程顶层规划,遵循履行全国主体功用区战略,以国家生态安全战略格式为根底,构建全国重要生态系统保护和修正严峻工程总体布局,清晰到 2035 年美丽我国建造方针根本完成的前景方针和“十四五”生态文明建造方针。高起点高规范高水平精心规划,引领经济和环境高质量展开。注重“富规划”,约请名家、大师,前进规划规划水平。坚持精巧建造、精密办理、精巧出现,打造标杆演示精品工程。聚集资源、要素、力气,会集发力、全体办理,处理危害大众健康的杰出环境问题,保证生态环境工程建一片、成一片、大众受惠一片。

  遵循履行《全国重要生态系统保护和修正严峻工程总体规划(20212035 年)》,充分考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性,系统布局。一方面,坚持问题导向和方针导向准则,处理规划区存在要害问题,发挥严峻工程对规划区生态环境康复方针作用;另一方面,坚持生态系统观,遵循山水林田湖草沙冰概括办理思路,统筹考虑污染办理和生态康复有机全体。

  以全进程办理为着手,立异资源开发与保护,构建永续运用的资源保证系统。打破以职业条线和单项办理为主设置要点工程的常规,转而以办理区域为根本单元,区块为主、条块结合策划严峻工程,不追求全域掩盖,不搞八面玲珑,将工程建造的着力点会集到构筑和优化国家生态安全屏障系统上[15]。改动以生态要素为主设置要点工程、以条线为主来推动工程的办理形式,积极探究树立全体保护、系统修正的长效办理系统,着力处理分裂保护、单向修正等问题,着力破除林草、林农、农草、水陆、上下流等对立。履行“多测合一”“多规合一”,推动生态环境工程批阅准则变革,完善要素商场化装备,前进生态环境要素装备功率。

  勇于打破“山水林田湖草沙”约束,从流域海域规划、深部空间开发等视点展开工程规划。在美丽我国建造和陆海统筹布景下,做好海岸带生态保护与修正规划,特别是沿海地区要点省份,做好陆海空间生态功用的对接,加强陆海统筹、河海统筹,保护海洋生态平衡。坚持系统性保护修正,统筹陆地海洋、山上山下、地上地下、上游下流等协同联络,康复海陆生态系统的天然联接,推动环境全要素全体保护与系统修正。以大局思想科学布局保护修正工程,充分考虑与现有生态修正项目和各项规划的联接,保证“不重、不漏”,一起避免布局“碎片化”、项目“拼盘化”。加强要点生态问题确诊及协同效应研讨,从机理上摸清生态问题和演化规则,提出相应的修正计划和办理办法。

  树立生命一起体理念,拓展系统统筹与发散思想,强化项目办理关联性和工程系统性。清晰不同规范、不同区域工程项目侧要点和轻重缓急,拟定流域生态修正工程优先排序规划,缩小省域工程项目、落地状况与市域项目吻合度的误差。安身国家和各省份生态文明建造的前史、实践、根底和优势,着眼近期、中期、远期方针,统筹规划的科学性、前瞻性和可操作性,拟定契合高质量展开要求的生态保护规划方针和方针系统,促进战略协同、方针联接和作业对接。

  强化工程项目办理进程和办理准则建造,注重办理层面的谐和。建造项目办理或工程项目办理与出产和运营办理是两套不同的办理系统,在施行全进程中把出产和运营办理的流程、办法、特色归入前期策划、规划规划以及施行运营的各个环节。各省份将严峻工程办理系统与现有的工业结构调整相结合,合理调整区域或当地经济添加办法,从展开高耗费的工业形式向环保项目转化,制止低水平的环境与展开建造项目重复产生,将国家环保方针与地区经济添加需求相结合,保证环境办理计划的顺利展开,避免当地保护主义状况产生。

  规范和健全环境工程办理体制是保证环境工程高效办理的重要途径。健全环境工程办理准则,环境行政主管部分应会同工程建造部分一起加强环境工程办理。健全环境工程监管机制,主管部分要加强环境工程的监理,加大工程建造、运转和保护的监管力度,从本源上保证环境工程办理各项规章准则的遵循履行。要完善环境工程办理法令和法规,做好准则或法令的立改废,为环境工程办理供给完善的规范和准则系统,加强环境工程办理法规履行作用查核。加大项目鉴定力度和监督力度,经过实在可行的鉴定要求和监督准则来规范与环境污染有关行为。

  环境工程办理的树立和运转在整个系统中亦占有不行代替的位置,只要经过办理系统的高效、高质量运转,才干保证环境工程的规范性、有序性展开,才干保证各项详细作业可以按规范履行。生态环保系统与现行的环境办理计划相结合,为环境办理找到最合适的方针和办法。在现有环境办理计划的根底上进行合理的扩大,将愈加合理、契合要求的计划归入其间,再进行实践的操作,以到达终究的审议经过。在环境办理办理的进程中,要努力完成资源的合理优化装备,完成经济效益与环境办理的实践效益有机结合,避免较低水平的重复建造状况产生。

  面临环境工程办理部分专业性人才缺少的现象,从生态环境和严峻工程办理的现状动身,注重各个年龄段、各个常识层面的环境工程办理型人才队伍建造,大力培养本科生、研讨生,储藏专业技才干量,加强生态、环保、工程、金融等各专业学科的穿插与交融,以满意一日千里的社会展开和商场需求。加大环境工程专业常识训练力度,鼓舞在职人员参加学习,并供给必要的时刻保证和资金支撑,拓展学习途径和学习内容,前进环境工程办理人员的概括素质,严厉生态环保专员才干鉴定,全面施行持证上岗。

  继续推动生态修正与污染办理技能立异,打破不同环境要素间环境协同办理的技能屏障,以下降办理本钱为动力,延展资源循环运用链条,构建环境办理共生网络。展开环境概括办理保管形式试点,先行先试,立异协同办理形式办理思路。培养概括服务龙头企业,依托强壮经济实力、丰厚工程经历和先进科研渠道,展开多污染协同操控和全进程污染防控技能与形式立异,供给多要素协同办理系统性处理计划,一起前进资本运作才干,引领职业展开。

  推广依效付费形式试点作业,推动工程融资向作用导向和依效付费机制改动,加强对施行按效付费项意图方针引导和支撑力度。在详细项目施行进程中,树立健全以绩效或作用为导向的全进程办理形式,主张以绩效方针为中心,在项目施行不同阶段偏重不同的绩效办理要点[16]。探究并立异生态环境办理商业形式,推广一体化以完成生态环境可继续展开为意图的(EOD)形式,采纳工业链延伸、联合经营、组合开发等办法添加环保项目收益,从单一功用方针走向多元功用方针改动,着重“生态环境办理 + 工业开发”复合价值的完成[17],强化区域流域生态环境办理与社会经济展开联络,优化各要素资源装备。

  履行要点工程全进程监管,在环境工程前期树立健全环境点评系统方针,将工程办理意图与实践环境紧密结合,充分考虑防治作业、办理作业对整个环境的成效,及时调整办理的办法组织设置、资金预算等其它方面程序。在项目施行进程中,将绩效点评方针和办理要求融入日常监督办理和查看中,检验后期及时对标点评,争夺将绩效点评作用与各级环保专项资金相挂钩[18]。此外,政府等办理部分应改动观念,改动大包大揽的做法,从重出资、重建造到重运营和进程监管,做到前期重批阅、投标重鉴定、建造全进程监管、运营期重绩效查核与本钱监审。经过树立政府监管的常态化办理机制和项目绩效查核机制,引导和倒逼社会资本,从曩昔偏好工程建造向注重项目全生命周期的建造运维绩效的改动。

  生态环境严峻工程全进程办理可以有用促进严峻工程项目建造质量。针对杂乱的环境工程项目,监管部分、建造单位或第三方办理咨询服务企业对工程进行全面的管控,加强本钱咨询,下降出资危险,有用操控本钱。在本钱决议计划阶段展开工程规划、规划、施行、成效点评并编制可行性研讨陈述,从出资办理、发展办理、合同办理、成效办理等多个方面把控工程建造进程,有用操控环境危险,促进资金运用和环境改进最大化,然后前进建造项目施工的经济效益、环境效益和社会效益。

  低碳方针环境、多元化出资结构以及建造项目承发包形式等要素,催生出对项目全进程办理的火急需求,严峻项目办理咨询服务企业迎来了严峻展开机会和巨大应战。要做好严峻工程全进程办理相关作业,中心首要体现为全方位的统筹才干、跨阶段的交融才干和跨专业跨职业的专业办理才干。相关单位应实在前进办理咨询水平,一方面加强对作用文件的概括、整合,强化对作用文件中工程量方针、工程造价方针、相关性方针等的剖析,编制合适工程保护运营方向的工程造价方针数据库,促进工程造价办理作业的数字化、系统化;另一方面全面展开生态环境监测、生态康复成效点评以及先进修正技能研制演示总结,便于监管部分办理和国家查核。主张国家定时计算整理生态环境严峻工程项目发展和成效,对正负面典型严峻工程项目及相关参加企业进行信息揭露,打造生态环境严峻工程全进程办理气氛。

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